關(guān)于環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的一些思考
黨的十八屆五中全會提出，“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。這一制度的出臺是環(huán)境管理體制的重大創(chuàng)新，旨在打破環(huán)境管理中的地方保護主義，切實加強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、公正性，解決環(huán)境監(jiān)管失之于寬、失之于軟的狀況，提高環(huán)境監(jiān)管的有效性。但是，垂直管理制度下，環(huán)保部門與地方政府如何更好的履行環(huán)保職責(zé)，如不能科學(xué)的設(shè)計，垂直管理制度或難以取得預(yù)期效果。筆者對垂直管理將面臨問題進行了思考，對制度設(shè)計作了一些設(shè)想，嘗試解決環(huán)保機構(gòu)垂直管理面臨的突出問題。
一、垂直管理將面臨的主要問題
環(huán)保機構(gòu)“垂直管理”政策出臺后，很多專家對這一政策進行了解讀，全面分析了“垂直管理”改革所面臨的問題。筆者認為其中最突出的問題是以下三點：
一是環(huán)境質(zhì)量責(zé)任法定主體問題。
《環(huán)境保護法》明確地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。垂直管理后，(縣、區(qū))環(huán)保局成為市環(huán)保局派出機構(gòu)，地方人民政府履行環(huán)境保護職責(zé)將失去有效的載體或部門支撐，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難以落實。這也是關(guān)系到實行環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度成敗的核心問題所在。
二是地方環(huán)保局與環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測機構(gòu)日常工作銜接問題。
實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度后，市、縣(市、區(qū))環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊與同級環(huán)保部門的關(guān)系由一家人變成了“友鄰單位”，如何協(xié)作形成有效監(jiān)管合力。
三是市環(huán)保局和縣區(qū)分局的職責(zé)劃分問題。
“新環(huán)保法”要求縣級以上環(huán)保部門對本行政區(qū)域環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)管管理，本來地方環(huán)境監(jiān)管力量就很薄弱，垂直管理后，沒有了眼睛(監(jiān)測)，又少了腿(監(jiān)察執(zhí)法)，監(jiān)管責(zé)任落實存在極大困難，需要重新定位環(huán)保局行政的職責(zé)范圍。
二、對環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度的一些設(shè)想
垂直管理制度設(shè)計要較好地解決上述問題，筆者認為可以從以下幾方面進行考慮：
?。ㄒ唬┳プ∮绊懎h(huán)境質(zhì)量關(guān)鍵因素，推動污染物排放指標(biāo)與經(jīng)濟增長指標(biāo)掛勾，落實地方政府環(huán)境責(zé)任。
《環(huán)境保護法》明文規(guī)定地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但環(huán)境質(zhì)量是由環(huán)境容量、自凈能力、污染物排放總量以及天氣等多因素共同作用下形成的一種動態(tài)平衡，難以用某幾個指標(biāo)準確的概括。因此地方政府對環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的考核指標(biāo)難以進行量化，這也是一直以來政府的環(huán)境責(zé)任沒有落到實處的原因之一。
筆者認為，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任雖然難以進行量化考核，但影響環(huán)境質(zhì)量最關(guān)鍵的因素是污染物排放總量。污染物排放總量經(jīng)科學(xué)統(tǒng)計是能較準確地體現(xiàn)一個地區(qū)污染物排放情況的，若得到有效控制和削減，環(huán)境質(zhì)量必然會趨向好轉(zhuǎn)。因此，可以作為上級政府考核下級政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的量化指標(biāo)。污染物排放總量大致可劃分為工業(yè)污染物排放量（含規(guī)?；B(yǎng)殖污染排放量）、生活污染物排放量、農(nóng)業(yè)污染物排放量、林業(yè)污染物排放量等。其中，農(nóng)業(yè)污染物、林業(yè)污染物大多屬無組織排放的面源污染，較難統(tǒng)計和控制，可暫時忽略，重點抓工業(yè)污染物和生活污染物排放總量。
如何有效的控制工業(yè)污染物和生活污染物的排放量呢？筆者認為，最有效的方法莫過于將污染物排放量與相應(yīng)的經(jīng)濟指標(biāo)掛勾進行考核，即工業(yè)污染物排放增長量與工業(yè)生產(chǎn)增加值掛勾；生活污染物排放總量與城鎮(zhèn)化指標(biāo)掛勾。
以工業(yè)污染物排放為例，如某縣2015年工業(yè)生產(chǎn)總值200億元，工業(yè)污染物排放總量（以污染物當(dāng)量計）為1000萬噸（以上均為假設(shè)數(shù)據(jù)）。以此為基準，2016年該縣計劃工業(yè)生產(chǎn)總值達到220億，增長10%；工業(yè)污染物總排放增量應(yīng)當(dāng)與工業(yè)增長值相匹配。到2016年底上級政府對該縣政府進行考核時，若工業(yè)增長值達到預(yù)期目標(biāo)，增長了10%，工業(yè)污染物排放增量也為10%則獲得基礎(chǔ)分值。若工業(yè)污染物排放增量超過10%，說明取得的工業(yè)增長量低于付出的環(huán)境代價，應(yīng)當(dāng)減分；反之，工業(yè)污染物排放增量低于10%則說明該縣減排工作卓有成效，應(yīng)當(dāng)加分。同理，即便該縣2016年工業(yè)增長量為0%，但污染物排放量減少一定比例，也應(yīng)該獲得相應(yīng)分值。（筆者之所以根據(jù)當(dāng)前污染物排放作為基準而不以根據(jù)各地核算的環(huán)境容量，是因為已經(jīng)歷這么多年發(fā)展，各地方當(dāng)前的污染物排放和環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)形成了某個階段的平衡，用當(dāng)前的的污染物排放量對和環(huán)境質(zhì)量作為對比參考會更直觀）當(dāng)然，因我國東西部地區(qū)發(fā)展不平衡，各省、市應(yīng)該根據(jù)地區(qū)實際確定污染物排放量與經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)掛勾的形式和程度。
工業(yè)污染物排放增長量一旦與工業(yè)增長量掛勾，地方政府要必須要對本地區(qū)工業(yè)發(fā)展作好科學(xué)規(guī)劃，慎重考慮新建工業(yè)項目的經(jīng)濟效益和環(huán)境代價間的“性價比”問題。一個新建項目，可以為本地帶來1%的工業(yè)增長量，但帶來的污染物排放增量若高于1%時，對工業(yè)較發(fā)達，環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)明顯受到工業(yè)污染影響的東部地區(qū)，經(jīng)濟效益和環(huán)境代價不匹配應(yīng)當(dāng)放棄。但對于污染物排放總量較小，環(huán)境承載力仍較大的西部工業(yè)欠發(fā)達地區(qū)，為發(fā)展的需要，則應(yīng)當(dāng)適應(yīng)放寬對“性價比”要求，予以支持。
綜合上述，污染物排放指標(biāo)與經(jīng)濟增長指標(biāo)掛勾后可以有效的落實地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，不再片面考慮經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境代價。同時，也能促使地方政府主動淘汰一些污染大、能耗高而經(jīng)濟效益低的落后產(chǎn)能，進一步減少污染物的排放總量。
（二）環(huán)保部門以環(huán)評手續(xù)為項目“準生證”，以排污許可為企業(yè)“身份證”，助地方政府完成污染排放總量控制。
前面提到，地方政府要控制污染排放總量以盡到落實環(huán)境責(zé)任的義務(wù)。要實現(xiàn)污染物排放總量控制，則需環(huán)保行政主管部門具體實施由地方政府?dāng)M定的年度污染物排放控制計劃。垂直管理后，雖然環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測機構(gòu)上收到省一級管理，地方環(huán)保部門現(xiàn)場監(jiān)管的力量一定程度上被弱化，但可通過環(huán)評審批和排污許可這兩個重要抓手牢牢掌控轄區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)的污染物排放增量和總量，從而協(xié)助地方政府完成擬定的污染物排放總量控制計劃。
具體方法一是通過環(huán)境影響評價制度對新項目的環(huán)境“性價比”進行把關(guān)，并確定年度所有新建工業(yè)項目的污染物排放量。二是將轄區(qū)年度污染物排放總量按各企業(yè)的環(huán)評文件、上一年度排污情況等進行科學(xué)分配。三是通過排污許可證明確限定轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)分別排放的主要染污物因子、濃度、年度總排放量。三方面的措施到位后，在企業(yè)守法排放和不發(fā)生重、特大事件造成污染物事故性排放的情況下，污染物年度排放量應(yīng)當(dāng)是可控的。
同時，環(huán)保部門可以建議地方政府通過淘汰落后產(chǎn)能、新建污染減排項目削減生活污染物排放量等措施為新建項目騰出排放空間，進一步減少污染物排放總量，為環(huán)境責(zé)任考核加分。
此外，在時機成熟時可適時引入排污權(quán)交易，進一步促進企業(yè)提升污染防治水平減少入污染物排放。
?。ㄈ┍O(jiān)察、監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)督企業(yè)嚴格落實排污許可，嚴厲打擊各種違法排污，確保各地完成污染物排放總量控制。
垂直管理后，環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)作為省級環(huán)保部門的監(jiān)管力量，根據(jù)環(huán)保法規(guī)、標(biāo)準和地方環(huán)保部門核定的排污許可證監(jiān)督企業(yè)守法排污。
對于守法的排污企業(yè)，由監(jiān)察、監(jiān)測機構(gòu)通過污染源在線監(jiān)控設(shè)備或監(jiān)督性監(jiān)測獲取該企業(yè)排污數(shù)據(jù)并提供給當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門核算其年度排污量，再由地方環(huán)保部門匯總統(tǒng)計轄區(qū)企業(yè)總排污量。對于違法排污的企業(yè)，則由環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測機構(gòu)立案完成調(diào)查后將相關(guān)材料提交地方環(huán)保部門進行處罰；同時將違法排放污染物的量納入地方污染物排放總量進行統(tǒng)計。這樣的模式下，違法企業(yè)不但受到環(huán)境監(jiān)察和地方環(huán)保部門的行政處罰，還將受地方政府監(jiān)管壓力，促使其有問題必須馬上整改解決。真正實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察、地方環(huán)保和地方政府三方面共同監(jiān)管。
三、預(yù)期的結(jié)果
上述的設(shè)想是重新設(shè)定了地方政府、地方環(huán)保局和環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測機構(gòu)在環(huán)境保護工作中的職責(zé)。地方政府通過每年擬定的污染物總量控制計劃對轄區(qū)工業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展和污染物排放總量進行總體調(diào)控，從而控制對環(huán)境的負面影響，達到保障和改善環(huán)境質(zhì)量的目的。地方環(huán)保局則根據(jù)擬定的污染物總量控制計劃，對轄區(qū)工礦企業(yè)具體管控，以排污許可證框定各個企業(yè)的排污強度和總量，實現(xiàn)轄區(qū)污染物排放總量有序增長或削減。環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測機構(gòu)主要則是監(jiān)督企業(yè)，按標(biāo)準按總量要求規(guī)范排污，嚴厲打擊違法排污。通過三方面共同的監(jiān)管，相信企業(yè)的排污會得到有效的管控，遏制環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的趨勢。
以上是筆者對垂直管理的一些思考和不成熟的想法，是想為垂直管理制度的設(shè)計提供一點思路。這些想法要用于實踐也需要一些基礎(chǔ)條件，如各地是否能較為準確的核算出當(dāng)前轄區(qū)內(nèi)所有工礦企業(yè)污染物的實際排放量等。但筆者認為，核算排污量已有多年的減排工作為基礎(chǔ)，相對于核算轄區(qū)環(huán)境容量而言應(yīng)該較為簡單，這也是筆者認為地方政府應(yīng)以當(dāng)前污染物排放總量作為調(diào)控基準而不以環(huán)境容量作為參照的原因。由于筆者水平有限，有不當(dāng)之處請各位同仁見諒。
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